«Le regole esistono per proteggere i diritti delle persone, non per il semplice fatto di regolamentare.»
«L’Europa deve costruire la propria sovranità digitale senza rinunciare all’innovazione né ai valori che la contraddistinguono.»
«Se rendessimo trasparente l’impatto ambientale dell’intelligenza artificiale, cittadini, imprese e istituzioni prenderebbero decisioni molto diverse.»
Nicoletta Rangone è una delle principali esperte europee di diritto amministrativo, qualità della regolazione e governance dell’intelligenza artificiale. È professoressa ordinaria di Diritto amministrativo presso l’Università LUMSA di Roma, dove dirige il corso di laurea in Giurisprudenza ed è membro del Centro di Ateneo per la Ricerca e l’Internazionalizzazione. Insegna inoltre nel programma Erasmus Mundus European Master in Law and Economics (EMLE) ed è stata titolare di una Cattedra Jean Monnet dedicata all’approccio europeo alla Better Regulation.
Recentemente ha assunto la direzione del nuovo Centro di eccellenza Sustainable Artificial Intelligence for Regulation (SUSTAIN-AI-REG), un progetto finanziato dalla Commissione europea che nei prossimi tre anni analizzerà come conciliare lo sviluppo dell’intelligenza artificiale con la tutela dei diritti fondamentali e dell’ambiente. È membro del Nucleo di valutazione dell’impatto della regolamentazione (NUVIR) e consulente di organismi quali l’OCSE, la Banca Mondiale, l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato e l’Autorità Nazionale Anticorruzione. Secondo Rangone, l’Europa non deve imitare né il modello statunitense né quello cinese, ma costruire una propria via fondata sui diritti, sulla trasparenza e sulla sovranità tecnologica.
Avete appena avviato un nuovo Centro di eccellenza Jean Monnet dedicato all’intelligenza artificiale sostenibile. Qual è il suo obiettivo?
Si tratta di un progetto triennale appena iniziato, che dà continuità a una linea di ricerca sviluppata negli ultimi anni grazie ai programmi Jean Monnet della Commissione europea. In origine ci occupavamo di Better Regulation e, quasi naturalmente, questo ambito di studio si è incontrato con l’intelligenza artificiale. L’IA può diventare uno strumento estremamente prezioso per aiutare le amministrazioni pubbliche a elaborare norme migliori, svolgere valutazioni preventive d’impatto o gestire processi di partecipazione pubblica su larga scala. È un potente fattore di amplificazione di queste tecniche, ma comporta anche rischi significativi, soprattutto in termini di inclusione, trasparenza e tutela dei diritti fondamentali. Per questo abbiamo deciso di estendere la ricerca a un tema che finora ha ricevuto molta meno attenzione: la sostenibilità ambientale dell’intelligenza artificiale.
Perché ritiene che l’impatto ambientale dell’IA sia uno dei grandi temi ancora aperti?
Quando ho iniziato a studiare l’intelligenza artificiale mi sono resa conto che, oltre ai rischi giuridici e sociali, esisteva un’altra dimensione quasi del tutto assente dal dibattito pubblico: quella dei costi ambientali. Questi costi esistono e sono molto rilevanti, ma spesso rimangono nascosti perché vengono considerati esternalità che non sono sostenute né dagli sviluppatori né dagli utilizzatori dei sistemi. Parliamo del consumo di energia, dell’acqua necessaria per raffreddare i data center, della produzione dei microchip e dell’intero ciclo di vita dei dispositivi. La vera domanda è chi debba sostenere questi costi e in che modo debbano essere integrati nel quadro normativo.
L’AI Act affronta appena questo tema. È un’occasione mancata?
Il Regolamento europeo sull’intelligenza artificiale è una normativa di straordinaria importanza e l’Europa può essere orgogliosa di essere stata la prima grande giurisdizione al mondo a dotarsi di un quadro giuridico completo in questo settore. Tuttavia presenta anche limiti evidenti, e uno dei principali è proprio il fatto che dedica pochissima attenzione all’impatto ambientale dell’intelligenza artificiale. Ritengo che questo diventerà uno dei grandi temi dei prossimi anni, perché la sostenibilità non può restare ai margini dello sviluppo tecnologico.
Negli ultimi mesi si è diffusa l’idea che l’Europa regolamenti troppo e che questo ostacoli l’innovazione. Condivide questa opinione?
Non credo che il dibattito possa essere semplificato in questi termini. Le regole non esistono perché i regolatori vogliano dimostrare la propria esistenza; esistono per proteggere i diritti delle persone. Da questo punto di vista l’Europa è molto fortunata, perché il suo Regolamento sull’intelligenza artificiale è chiaramente rights-driven, cioè pone i diritti fondamentali al centro del sistema. Altre aree del mondo privilegiano l’innovazione sopra ogni altra considerazione. L’Europa cerca invece di conciliare entrambe le esigenze, ed è questo, a mio avviso, il suo valore principale.
Quindi il punto non è scegliere tra diritti e innovazione.
Esattamente. È un falso dilemma. Non possiamo tutelare i diritti fino al punto di impedire qualsiasi forma di innovazione, ma non possiamo nemmeno sacrificarli in nome del progresso tecnologico. L’obiettivo è avanzare contemporaneamente su entrambi i fronti, mantenendo un equilibrio costante tra la protezione delle persone e la capacità di innovare.
Tuttavia lei individua alcuni problemi nel modo in cui l’Europa legifera.
Sì. Gli obiettivi del Regolamento mi sembrano eccellenti, ma il problema è la sua enorme complessità. Il solo AI Act conta 113 articoli, 180 considerando e 13 allegati. A questa struttura già molto articolata si aggiungono atti delegati e di esecuzione, standard armonizzati, codici di buone pratiche e linee guida ancora in corso di elaborazione. Tutto ciò crea un’architettura giuridica molto pesante, che genera incertezza sia per le imprese sia per le amministrazioni pubbliche. L’Europa ha bisogno di semplificare questo sistema, ma semplificare non può significare eliminare le garanzie. Semplificare deve voler dire ridurre gli oneri amministrativi mantenendo intatti gli obiettivi di tutela dei diritti, perché altrimenti non parleremmo più di semplificazione, ma di deregolamentazione.
La Commissione europea ha iniziato a modificare norme che non erano ancora pienamente entrate in vigore. Vede dei rischi?
Il rischio principale è l’instabilità giuridica. A seguito del rapporto Draghi, la Commissione europea ha promosso diversi pacchetti omnibus per rivedere normative come l’AI Act e il Regolamento generale sulla protezione dei dati. Alcune modifiche possono essere utili perché riducono oneri inutili, ma altre rappresentano un passo indietro. Il problema è che si stanno cambiando obblighi prima ancora che imprese e amministrazioni abbiano avuto il tempo di applicarli. Adeguarsi alla normativa europea comporta già costi molto elevati; se le regole cambiano continuamente, aumenta il costo della conformità e cresce anche la tentazione di attendere o di non conformarsi.
Lei critica anche il metodo seguito per approvare queste riforme.
Sì, perché non possiamo risolvere la complessità della regolazione impoverendo il processo democratico. Alcuni di questi pacchetti sono stati preparati attraverso consultazioni molto limitate, rivolte soprattutto agli esperti, senza un’adeguata partecipazione dei cittadini e senza una preventiva valutazione d’impatto. L’Europa si è sempre distinta per strumenti come la piattaforma Have Your Say, che consente ai cittadini di contribuire alla preparazione delle politiche pubbliche. Rinunciare a queste garanzie in riforme che riguardano l’AI Act o il GDPR significa procedere quasi alla cieca. La soluzione non consiste nel semplificare il processo decisionale, ma nel produrre regole più chiare e meno gravose.
Dopo aver conosciuto le esperienze di Barcellona, Madrid e Valencia, ha sottolineato la capacità innovativa delle amministrazioni spagnole. Ne è rimasta sorpresa?
Sono rimasta molto colpita nel trovare funzionari pubblici con una mentalità così aperta all’innovazione. Nelle esperienze presentate il messaggio delle città era sostanzialmente questo: portateci idee e noi metteremo a disposizione i dati urbani. L’aspetto più interessante è che tutto questo avviene sotto lo stesso GDPR che abbiamo in Italia. La differenza, quindi, non è la normativa europea, che è identica per tutti, ma il modo in cui viene interpretata dalle istituzioni nazionali. In Spagna, almeno nei casi che ho avuto modo di conoscere, la protezione dei dati non ha impedito l’innovazione. In Italia, invece, alcune interpretazioni risultano molto più restrittive.
L’Italia è stata il primo Paese europeo a sospendere temporaneamente ChatGPT. È stato un esempio di questa interpretazione restrittiva?
Sì. La decisione fu giustificata sulla base di problemi riguardanti la base giuridica del trattamento utilizzato per addestrare i modelli, l’accuratezza dei dati e l’assenza di adeguati meccanismi di verifica dell’età. Non metto in discussione la necessità di tutelare la privacy, ma una stessa norma può essere interpretata in modi molto diversi. L’interpretazione giuridica deve essere evolutiva e proporzionata. La tutela dei diritti è imprescindibile, ma non dovrebbe annullare altri obiettivi legittimi, come l’innovazione nella pubblica amministrazione. Quando è il settore pubblico a utilizzare queste tecnologie, sappiamo che la finalità deve essere l’interesse generale e il miglioramento dei servizi ai cittadini.
La Francia sembra aver fatto più progressi dell’Italia sul fronte della sovranità digitale. Come spiega questa differenza?
La Francia ha sempre avuto una cultura molto forte nella difesa dei propri campioni nazionali. Oggi questo si traduce in una strategia concreta a favore della sovranità digitale: investimenti pubblici nel cloud, sostegno ad aziende come Mistral e limitazioni all’uso di alcune piattaforme straniere nei settori più sensibili. Probabilmente queste alternative non offrono tutte le funzionalità delle grandi aziende tecnologiche statunitensi, ma il punto non è scegliere sempre lo strumento più potente. Le amministrazioni pubbliche devono valutare anche dove vengono conservati i dati, quale ordinamento giuridico li protegge e quale livello di dipendenza tecnologica si viene a creare.
In Italia diverse università mettono ChatGPT a disposizione di studenti e docenti. Perché lo considera problematico?
Non sto dicendo che questi strumenti non debbano essere utilizzati, ma credo che serva una maggiore consapevolezza del messaggio che un’istituzione pubblica trasmette quando introduce su larga scala una determinata piattaforma. Quando un’università offre un prodotto a tutta la propria comunità, suggerisce implicitamente che sia sicuro e affidabile. Tuttavia nelle università circolano dati personali, informazioni sensibili, risultati della ricerca e contenuti che non dovrebbero essere condivisi senza adeguate precauzioni. Inoltre, quando un’organizzazione adotta una piattaforma, in seguito è molto difficile svincolarsene. Anche questa dipendenza fa parte del dibattito sulla sovranità digitale.
Parlare di sovranità digitale europea significa essere protezionisti?
Non necessariamente. La sovranità digitale non è un nazionalismo chiuso, ma la capacità di garantire che le tecnologie essenziali che utilizziamo siano coerenti con i nostri valori giuridici. L’Europa ha costruito un modello fondato sui diritti fondamentali, sulla protezione dei dati e sulla dignità della persona. Questa sensibilità non è la stessa in tutti gli ordinamenti. Se diciamo che il nostro è un modello rights-driven, dobbiamo essere coerenti anche nelle scelte tecnologiche e negli appalti pubblici.
L’approccio europeo fondato sui diritti è davvero compatibile con l’innovazione?
Deve esserlo. Si tratta sempre di trovare un equilibrio. L’AI Act, ad esempio, vieta l’utilizzo dell’intelligenza artificiale per inferire le emozioni in determinati contesti, come quello scolastico. Questo divieto può limitare applicazioni di personalizzazione dell’apprendimento basate sull’analisi delle reazioni emotive degli studenti. Tuttavia può anche evitare che un giovane venga etichettato per sempre come uno studente lento, instabile o eccezionale. Forse l’Europa rinuncerà ad alcune applicazioni, ma ne svilupperà altre che rispettino maggiormente la dignità umana. Innovare non significa necessariamente adottare qualsiasi tecnologia disponibile.
Colpisce che in Italia l’intelligenza artificiale non sia diventata un tema di forte contrapposizione politica.
Sì, probabilmente è uno dei pochi ambiti che non si sono ancora polarizzati. In Italia quasi tutto genera divisioni politiche, ma l’intelligenza artificiale no. In linea di principio è un aspetto positivo, perché evita che un dibattito così complesso venga ridotto a slogan ideologici. Ciò che invece mi preoccupa è che se ne parli ancora troppo poco. Manca ancora una reale consapevolezza delle implicazioni di questa tecnologia, soprattutto per quanto riguarda i suoi costi ambientali e il suo impatto sulle politiche pubbliche.
Lei insiste sul fatto che la sostenibilità non sia soltanto una questione ecologica, ma anche di governance.
Esattamente. Quando parliamo dei costi dell’intelligenza artificiale tendiamo a pensare a concetti molto astratti, ma esistono già conseguenze estremamente concrete. In alcuni Paesi, ad esempio, aziende energetiche hanno smesso di stipulare contratti con comunità locali perché la domanda proveniente dai data center assorbe una parte significativa della capacità disponibile. Sappiamo anche che i sistemi conversazionali consumano molta più energia rispetto ad altri tipi di modelli. Tutto questo dovrebbe portarci a riflettere su quando sia davvero necessario utilizzare questi strumenti e quando, invece, esistano alternative più efficienti.
È un dibattito che riguarda direttamente anche le pubbliche amministrazioni.
Senza dubbio. Non tutte le amministrazioni hanno bisogno di grandi modelli linguistici generalisti. In molti casi gli Small Language Models possono essere più adatti perché consumano meno risorse, sono più facili da controllare e consentono di riutilizzare conoscenze già sviluppate da altre amministrazioni. Le amministrazioni pubbliche condividono molte funzioni: ispezioni, gestione del rischio, procedimenti amministrativi e attività di controllo. Se un’amministrazione ha già addestrato un sistema efficace, ha perfettamente senso che un’altra possa riutilizzarlo invece di ripartire da zero. Questo riduce i costi economici, diminuisce il consumo di energia e facilita anche il rispetto dei requisiti di trasparenza e tracciabilità.
Il riuso e il software open source dovrebbero diventare una priorità per l’Europa?
Credo di sì. In Italia l’Agenzia per l’Italia Digitale raccomanda già di privilegiare soluzioni aperte, ma questo può funzionare soltanto se esiste anche trasparenza. Occorre sapere che cosa ha sviluppato ciascuna amministrazione, quali strumenti sono disponibili e quali risultati hanno prodotto. Condividere questa conoscenza è fondamentale. Le città europee affrontano problemi molto simili e non ha senso che ognuna reinventi le stesse soluzioni. Più che copiare, si tratta di imparare le une dalle altre e adattare le esperienze che hanno già dimostrato di funzionare.
Un’altra delle sue principali proposte riguarda la definizione di indicatori comuni per misurare l’impatto ambientale dell’intelligenza artificiale.
Probabilmente è la sfida più importante che abbiamo davanti. Oggi non disponiamo di una metodologia condivisa per misurare l’impatto ambientale dei sistemi di intelligenza artificiale. Non sappiamo con precisione che cosa debba essere contabilizzato, dove inizi il ciclo di vita di un sistema e dove termini. Parliamo dei data center, ma anche dei microchip, dei dispositivi che utilizziamo e del loro riciclo. Ogni azienda effettua i propri calcoli e, in assenza di criteri comuni, è impossibile confrontare i risultati. Senza metriche condivise non può esistere nemmeno una reale trasparenza.
E senza trasparenza diventa impossibile scegliere in modo consapevole.
Esattamente. Se cittadini, imprese e amministrazioni conoscessero il reale impatto ambientale dei diversi sistemi, potrebbero prendere decisioni molto più responsabili. La trasparenza ha un effetto trasformativo, perché favorisce le soluzioni più efficienti e crea anche incentivi reputazionali affinché le imprese migliorino le proprie prestazioni. Oggi, invece, tutto è estremamente opaco. Le grandi piattaforme proteggono queste informazioni perché rappresentano un vantaggio competitivo e questo rende enormemente difficile qualsiasi confronto oggettivo.
Il caso DeepSeek dimostra che è possibile innovare anche riutilizzando conoscenze già esistenti?
È una delle lezioni più interessanti del caso DeepSeek. Il suo sviluppo mostra che innovare non significa necessariamente ripartire ogni volta da zero: è possibile ridurre in misura significativa le risorse necessarie valorizzando modelli, conoscenze, architetture e infrastrutture già esistenti. Questo rafforza l’idea che il riuso possa costituire anche un principio di sostenibilità digitale. Così come nell’economia circolare si recuperano materiali e componenti, anche nell’intelligenza artificiale dovremmo favorire, ove possibile, il riutilizzo di modelli e risorse computazionali, evitando inutili duplicazioni. Il concetto di circolarità non dovrebbe quindi riguardare soltanto gli oggetti fisici, ma estendersi anche ai sistemi digitali.
Occorre, tuttavia, considerare anche le recenti accuse formulate da Anthropic nei confronti di DeepSeek, che mostrano come il riuso e la distillazione dei modelli sollevino delicate questioni relative alle condizioni di accesso, alle licenze, alla trasparenza e alla tutela degli investimenti sostenuti dagli sviluppatori originari. La promozione del riuso deve pertanto essere accompagnata da regole capaci di bilanciare sostenibilità, innovazione e protezione dei diritti e degli interessi coinvolti.
Quando parla di sovranità tecnologica, si riferisce a una sovranità nazionale o europea?
Sempre europea. Mi considero profondamente europea. Faccio parte della prima generazione che ha vissuto l’esperienza Erasmus, e questo ha influenzato profondamente il mio modo di concepire l’Europa. Quando viaggio in Spagna, in Francia o in qualsiasi altro Paese europeo mi sento a casa perché, nonostante le differenze culturali e linguistiche, condividiamo un patrimonio di valori molto profondo.
È proprio per questo che credo che l’Europa debba costruire una propria capacità tecnologica, non per competere in chiave nazionalistica, ma per preservare un modello di società fondato sui diritti, sulla democrazia e sullo Stato di diritto.
È stata appena pubblicata l’enciclica Magnifica Humanitas, nella quale Papa Leone XIV affronta anche l’impatto ambientale dell’intelligenza artificiale. Qual è la sua lettura?
Mi ha colpito soprattutto il fatto che il Papa abbia affrontato questo tema in modo così esplicito. La sensibilità ecologica era già presente in encicliche precedenti, ma questa volta si parla direttamente del consumo di acqua, del consumo di energia e degli effetti che l’intelligenza artificiale può avere sulle generazioni future.
È significativo che queste riflessioni provengano anche da autorità spirituali e da organismi internazionali come le Nazioni Unite. Significa che il dibattito ha ormai superato il ristretto ambito tecnologico. L’intelligenza artificiale è una questione di responsabilità collettiva e dobbiamo affrontarla assumendoci anche i costi che comporta. Solo così potremo sfruttarne tutto il potenziale senza compromettere il futuro.
